Autarquia

Sentido principal no direito administrativo

No uso mais frequente no Brasil, autarquia é uma pessoa jurídica de direito público que compõe a administração pública indireta. Ela é criada diretamente por lei para realizar uma atividade estatal determinada, com patrimônio, receitas, competências e organização administrativa próprios.

A criação de uma autarquia permite que certa função pública seja desempenhada por uma entidade especializada, sem que ela se confunda com a estrutura interna de um ministério, secretaria ou outro órgão da administração direta. Isso não significa independência absoluta: a autarquia continua submetida à Constituição, às leis, aos controles administrativos e à fiscalização dos órgãos competentes.

São exemplos conhecidos de autarquias federais o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o Banco Central do Brasil, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), as agências reguladoras e muitas universidades públicas federais. Estados, Distrito Federal e municípios também podem criar suas próprias autarquias.

Características das autarquias

As autarquias possuem personalidade jurídica própria. Por isso, podem celebrar contratos, administrar bens, arrecadar receitas legalmente previstas, responder judicialmente e praticar atos administrativos em seu nome, dentro das atribuições definidas em lei.

• Criação por lei: a autarquia nasce com a entrada em vigor de lei específica; não basta autorização legislativa posterior para sua simples constituição.
• Personalidade de direito público: seus atos, bens e relações jurídicas seguem predominantemente o regime jurídico-administrativo.
• Finalidade pública específica: sua atuação é limitada às competências para as quais foi instituída.
• Autonomia administrativa e financeira: dispõe de estrutura e recursos próprios, nos limites estabelecidos pela ordem jurídica.
• Vinculação, não subordinação hierárquica: relaciona-se ao órgão da administração direta responsável pela supervisão de sua área, sem integrar sua hierarquia interna como um departamento.

A autonomia não elimina o dever de prestar contas. As autarquias estão sujeitas, por exemplo, ao controle interno da administração, ao controle externo exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos tribunais de contas e ao controle judicial de seus atos.

Autarquia, órgão público e empresa estatal

Autarquia não é sinônimo de órgão público. Um órgão, como um ministério ou uma secretaria, é parte integrante da pessoa política à qual pertence e não tem personalidade jurídica própria. A autarquia, ao contrário, é uma pessoa jurídica distinta da União, do estado, do Distrito Federal ou do município que a criou.

Também não se confunde com empresa pública ou sociedade de economia mista. Essas entidades, em regra, possuem personalidade jurídica de direito privado e podem explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos sob regras próprias. A autarquia atua sob regime predominantemente público e exerce funções tipicamente estatais.

Tipos e exemplos

Há diferentes espécies de autarquia, conforme a função que exercem e o grau de autonomia previsto na legislação. As classificações podem variar entre autores, mas algumas modalidades são recorrentes no direito administrativo brasileiro.

• Autarquias administrativas: executam atividades públicas especializadas, como previdência, fiscalização ambiental e gestão de políticas setoriais.
• Autarquias em regime especial: recebem garantias institucionais adicionais previstas em lei, como ocorre com várias agências reguladoras, para proteger sua atuação técnica.
• Autarquias profissionais ou corporativas: exercem fiscalização do exercício de determinadas profissões, a exemplo de conselhos profissionais, observadas as particularidades reconhecidas pela legislação e pela jurisprudência.
• Autarquias fundacionais: expressão por vezes empregada para designar fundações públicas de direito público; a denominação e o regime dependem da norma que institui cada entidade.

As universidades públicas organizadas como autarquias constituem outro exemplo relevante. Elas desempenham atividades de ensino, pesquisa e extensão e contam com autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial nos termos constitucionais e legais.

Outros sentidos de autarquia

Fora da linguagem jurídica brasileira, autarquia pode designar a condição de autossuficiência de uma pessoa, grupo ou país. Nesse emprego, o termo sugere capacidade de manter-se com recursos próprios e reduzir a dependência externa.

Em economia e ciência política, fala-se em autarquia para indicar uma política ou situação de isolamento econômico, na qual um Estado procura produzir internamente o que consome. Esse sentido é menos comum na comunicação cotidiana e não deve ser confundido com a entidade da administração pública indireta.

Em direito administrativo, autarquia é uma entidade pública especializada; em outros contextos, pode significar autossuficiência.

Uso da palavra

Em textos jurídicos e administrativos, o vocábulo costuma aparecer acompanhado da indicação de sua área de atuação, como “autarquia federal”, “autarquia estadual” ou “autarquia reguladora”. O contexto normalmente esclarece se a referência é a uma entidade pública específica ou ao conceito geral.

Na redação formal, é adequado empregar “a autarquia foi criada por lei”, “a autarquia exerce poder de polícia” e “os servidores da autarquia”. Quando o sentido for econômico ou político, a expressão “autarquia econômica” ajuda a evitar ambiguidade.